一、地方法院指导意见中关于以审计结论，还是以司法鉴定作为工程款结算依据的规定
《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》
10、当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的如何处理？
当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理。但行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴定的，可以准许。
《河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南》
三、审计结论、财政评审意见作为结算依据的相关问题
20．政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同明确约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，财政部门审计部门等对工程款的审核、审计，应当作为结算依据。
21．审计机关严重超出合同约定的期限未作出审计结论，发包人以此为由拒付工程款的，发包人无法举证证明审计机关具有正当理由不能出具审计结论的，当事人申请对工程造价予以司法鉴定，人民法院应予支持。
22．在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关作出的审计结论或财政评审意见，不影响双方结算协议的效力。
《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》
17．政府审计部门审计结果能否作为合同结算依据？
政府投资的建设工程施工合同结算纠纷，发包人主张以政府审计部门审计结果作为工程造价结算依据的原则上不予支持，但当事人在合同中有明确约定的除外。
当事人在合同中明确约定工程价款以政府审计部门审计结果作为结算依据，并约定了审计时间，在合同约定的审计时间内非因承包人原因未作出审计结论，或虽未约定审计时间，经承包人催告．发包人未在合理期限内送交政府审计部门审计的，承包人主张按照双方签章确认的送审结算价结算工程价款的，可予支持。
政府审计部门审计结论明确部分项目已经超出政府投资项目，但合同明确约定属于施工内容的，承包人主张支付工程价款的，应予支持。
《安徽省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的指导意见（二）》
第十条 政府投资和以政府投资为主的建设项目，当事人在合同中约定以审计机关出具的审计报告、财政评审机构出具的评审结论作为工程价款结算依据，发包人请求依据审计报告、评审结论结算工程价款的，予以支持。
二、最高法院裁判案例中关于以审计结论，还是以司法鉴定作为工程款结算依据的裁判观点
限于精力有限，笔者仅从检索的案例中挑选出如下三个典型案例予以分析。
案例1：盘锦辽东湾新区管理委员会、沈阳北方建设股份有限公司建设工程施工合同纠纷二审案件，案号（2018）最高法民终258号，裁判日期 2018.05.28
裁判摘要：《施工合同》第五条约定：“最终结算按照发包人委托的中介机构及上级审计部门实际审核的结果为准”。案涉工程于2013年年底至2014年年初陆续竣工并交付使用后，双方亦按照上述约定对工程价款进行结算，北方建设公司向辽东湾管委会移交了工程结算报告及相关附随资料，辽东湾管委会审核后将相关结算资料移交盘锦市审计局，盘锦市审计局于2014年7月18日委托中成建正咨询公司对案涉工程进行结算审核。但从2014年7月18日起至本案提起诉讼时，审计机构历时两年多仍未出具结算审核结果，辽东湾管委会在本案一审期间提交的相关报告，仍未经上级审计部门审核确认，这导致北方建设公司的工程款数额迟迟不能得到确认。由于审计部门的审计不是确定工程价款的唯一方式，工程价款可以通过司法鉴定的方式予以确定，为解决工程款久拖不决的问题，一审法院根据北方建设公司的申请，委托鉴定机构对案涉工程造价进行司法鉴定，符合本案实际，亦不违反法律规定，并无不当。
案例2：湖南紫都城镇建设开发有限公司、湖南业达建设有限公司建设工程施工合同纠纷再审案件，案号（2019）最高法民再56号，裁判日期2019.08.19
裁判摘要：紫都公司与业达公司在《道路工程施工承包合同》中约定工程结算按现行长沙市政定额标准计取，工程最终造价及支付以财政、审计部门最后审计结果为最终结算依据。虽然紫都公司及官渡镇政府均主张工程造价应以财政、审计部门最后审计结果为最终结算依据，但在上述道路工程已使用近两年的情况下，紫都公司尚未向相关财政、审计部门提交工程建设资料，启动财政、审计部门审计。在本案审理过程中也无法提供审计结果，故一审法院根据业达公司的申请，依法委托湖南日升工程咨询有限公司对业达公司完成的工程进行造价鉴定，该鉴定机构作出湘日（2016基）鉴字111号《工程造价鉴定报告》，该鉴定报告可以作为认定涉案工程造价的依据。
案例3：黄厚忠、郴州市发展投资集团有限公司建设工程施工合同纠纷二审案件，案号 (2020)最高法民终630号，裁判日期2020.10.21
裁判摘要：关于采用政府审核价格还是鉴定价格的问题。一般而言，当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。本案中，郴投公司于2014年1月7日向郴州市审计局出具《关于郴州市苏仙湖、王仙湖项目竣工结算报送审计的函》后，至黄厚忠2017年提起本案诉讼，郴州市审计局始终未作出审计结论，原审法院根据黄厚忠的申请，委托进行造价鉴定，并无不当。郴投公司主张合同已经约定以审计报告为结算依据，原审法院贸然启动司法鉴定违法，没有事实、法律依据，本院不予支持。
三、地方高院指导意见和最高法院裁判观点分析总结
从上述四省地方高院的指导意见中，可以总结出如下结论：
1、当事人在施工合同中明确约定以审计结论作为工程价款价款结算依据时，当事人才能请求以审计结论结算工程价款。
2、当存在如下情形时，可通过司法鉴定或协商方式确定工程价款：
（1）审计部门明确表示无法进行审计；
（2）合同约定了审计时间，但审计部门无正当理由，未在合同约定期限内出具审计结论；
（3）合同没有约定审计时间，审计部门无正当理由长期未出具审计结论；
（4）发包方未在合同约定时间内将工程资料提交审计部门审计；
（5）合同没有约定时间，经承包方催告，发包人在合理期限内将工程资料提交审计部门审计。
3、当事人已经通过结算协议确认工程结算价款且已基本履行完毕，视为当事人以一致行动变更合同关于工程价款结算的约定，在这之后审计部门出具的审计结论不影响当事人自行达成的结算协议的效力。
从上述最高法院的裁判案例中，可以归纳出如下裁判观点：
1、当事人在施工合同中明确约定以审计结论作为工程价款价款结算依据时，当事人才能请求以审计结论结算工程价款。
2、审计部门在收到建设方提交的工程资料后，长期未出具审计结论，法院可根据当事人申请，在符合司法鉴定条件时通过司法鉴定方式确定工程价款，即久审未决情形。
3、在工程已实际交付使用较长时间后，建设方仍未向审计部门提交工程资料，拖延启动审计的，法院可根据当事人申请，在符合司法鉴定条件时通过司法鉴定方式确定工程价款，即久拖不审情形。
综上所述，笔者认为，建设工程施工合同中关于以审计结论作为工程价款结算依据的约定具有优先适用性，在具备合法有效的审计结论情况下，当事人提出工程造价司法鉴定申请的，法院不应准许。但如果存在久拖不审、久审未决或者无法审计的情形，且工程具备司法鉴定的条件，法院应考虑案件实际情况，并根据当事人的申请，通过司法鉴定的方式确定工程价款，以解决工程款久拖不决的问题。此外，如果当事人在审计结论出具前，已经自行达成工程价款结算协议且基本履行完毕的情况下，再通过审计确定工程价款没有必要，即便审计部门出具审计结论，也不能影响结算协议的效力。
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