对于这种解读，显然有失偏颇。《管理规范》虽是对工程总承包作了说明，但并未仅指“设计+施工+采购”这种单一模式。相较于《管理规范》，2020年3月1日起正式实施的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》则进一步说明了工程总承包的实质。该《管理办法》第三条规定：“本办法所称工程总承包,是指承包单位按照与建设单位签订的合同,对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包,并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。”
相较《管理规范》，《管理办法》更进一步明确了总承包单位的责任要求。即，总承包人对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。可能有些人觉得这句话没什么实际意义，本来就是“谁干活谁担责”。但这句话恰恰提出了工程总承包模式隐含的实质要件——责任承担。
今天，坤略律师事务所基建地产法律事务部就结合一篇案例，与您一同聊聊审判中实质要件对工程总承包合同性质的影响。
典型案例链接
最高人民法院（2019）最高法民终969号
伊吾东方民生新能源有限公司、中国能源建设集团新疆电力设计院有限公司建设工程设计合同纠纷二审民事判决书
裁判要旨
上述约定表明，伊吾东方公司作为案涉工程的业主方，并非其所称的单纯交钥匙EPC合同，而是实际参与案涉工程建设过程，在工程建设中享有相关权利，并履行相关义务的参与人。伊吾东方公司不仅具有是否使用案涉《可行性报告》并进行工程建设的决策权，而且对于相关的工程设计文件具有审查和确定的权利。故伊吾东方公司关于本案系交钥匙EPC合同的主张，没有事实依据。
事件概览
2012年3月25日，哈密东方民生新能源有限公司（以下简称哈密东方公司）（甲方）委托新疆电力设计院（乙方）就东方民生哈密淖毛湖风电场一期、二期工程可行性研究项目进行技术咨询，双方签订《技术咨询合同》。该合同约定，咨询内容为东方民生哈密淖毛湖风电场一期、二期工程可行性研究（包括《可行性研究报告》及《项目申请报告》）。
2012年11月，新疆电力设计院制作《一期项目申请报告》（可研报告），该报告风能资源综述中记载：伊吾东方民生能源有限公司淖毛湖风电场一期（49.5MW）工程，5302#测风塔代表70米高度平均风速为6.34m/s，风功能密度为608W/㎡。根据《风电场风能资源评估方法》（GB/T18710-2002）风功率密度等级评判标准，本风电场风动率等级为4级，风能资源可开发利用。经计算该项目年理论发电量为12921万KW·h，预计项目年上网量为9939.6万KW·h，相应单机平均上网电量为276万KW·h，年等效满负荷小时数为2008h，容量系数为0.2292。同年10月，新疆电力设计院制作《项目申请报告》（可研报告），该报告风能资源综述中记载：伊吾东方民生能源有限公司淖毛湖风电场一期（49.5MW）工程，5302#测风塔代表70米高度平均风速为6.34m/s，风功能密度为608W/㎡。根据《风电场风能资源评估方法》（GB/T18710-2002）风功率密度等级评判标准，本风电场风动率等级为4级，风能资源可开发利用。经计算该项目年理论发电量为13083.7万KW·h，预计项目年上网量为9919.8万KW·h，相应单机平均上网电量为280.2万KW·h，年等效满负荷小时数为2004h，容量系数为0.2288。（注：案涉两份可研报告以下统称《可行性报告》）
2012年10月19日、2012年11月20日，新疆发改委就东方民生伊吾淖毛湖风电场一期、二期风电项目的核准申请作出同意建设的批复。
2013年5月，伊吾东方公司与新疆电力设计院签订《总承包合同》，约定由新疆电力设计院在一揽子价格的基础上负责伊吾东方民生淖毛湖风区2×49.5MW风电项目工程的勘察设计、建筑安装和施工（EPC含110KW升压站及110KV送出线路）/交钥匙工程总承包，建设规模为49.5MW。该合同约定新疆电力设计院作为总承包方，其工作范围为：风电场工程勘测设计，风电场工程的土建工程，设备安装、设备调试、机组试运行、整体工程的验收（水土保持监测和监理、环评监理和监测等）及性能试验和240小时试运行通过后的12个月（风力发电机组按照主机合同质保期为60个月）质保期及完成修补其由承包商责任造成的任何缺陷等。原甲乙双方于2012年3月签订的《东方民生哈密淖毛湖风电场一期、二期工程可研合同》（乙方合同号：新电设源一合字[2012]第082号），合同金额60万元不再支付，可研咨询费用包含在此合同中。此合同中还包含《东方民生哈密淖毛湖风电场一期、二期工程介入系统设计》咨询费用60万元，不再签订接入系统设计合同。合同第6条设计部分约定：承包商应负责工程的设计工作，保证其设计使工程有能力在安全、稳定、经济状态下运行，并使其性能达到合同规定的最佳状态。承包商应按照项目可行性研究报告及业主对工程的估算，完成工程的初步设计及工程概算，提交业主。业主应负责根据国家及行业的有关规定安排初步设计文件的审查。承包商应参加业主组织的对初步设计文件的审查，并根据审查结论对初步设计文件进行必要的修改、调整及补充。初步设计文件在经业主确认后方可实施。该合同还对合同价款、施工范围、违约责任等内容进行详细约定。随后，伊吾东方公司与新疆电力设备有限公司签订《设备材料采购合同》，合同总价为5.16亿元。
2013年8月，新疆电力设计院出具《一期、二期微观选址报告》，记载一期项目年理论发电量为12921万KW·h，预计项目年上网量为9939.6万KW·h，相应单机平均上网电量为276万KW·h，年等效满负荷小时数为2008h，容量系数为0.2292；二期项目年理论发电量为13083.7万KW·h，预计项目年上网量为9919.8万KW·h，相应单机平均上网电量为280.2万KW·h，年等效满负荷小时数为2004h，容量系数为0.2288。上述内容与两份可研报告相关内容一致。
2014年5月，新疆电力设计院完成东方民生淖毛湖一、二期风电项目全部施工项目，并于2014年12月31日经建设单位组织监理单位、总承单位和风机制造厂商等相关部门及负责人对工程进行验收，并出具《移交生产鉴定书》，认为该项目一、二期工程66台风电机组和配套设施及110KV升压站已全面施工完毕，施工质量合格，240小时试运行正常合格，整体工程预验收合格。参加验收单位成员一致同意该项目从2015年1月1日零时起正式移交生产运行单位。
2015年6月，伊吾东方公司向新疆电力设计院发函，声称该公司在项目风机全部投入后，发现和推算两期项目年等效满负荷小时数与集团公司技经中心评审该项目时提供《可行性报告》的年等效满负荷小时数相差甚远，导致严重经济损失，要求新疆电力设计院尽快解决发电量与设计严重不足的问题。后双方因未能就该问题协商一致，伊吾东方公司遂向新疆维吾尔自治区高级人民法院提起诉讼。
（另，哈密东方公司与新疆电力设计院于2012年3月25日所签《技术咨询合同》中有关哈密东方公司的全部权利义务后由伊吾东方公司予以承接。）
本案审理过程，对于双方间《总承包合同》的性质成为了案件焦点之一。一审法院经审理后认为：“《中华人民共和国合同法》第二百六十九条规定：“建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同”，EPC总承包模式，则是建设单位作为业主将建设工程发包给总承包单位，由总承包单位承揽整个建设工程的设计、采购、施工，并对所承包的建设工程的质量、安全、工期、造价等全面负责，最终向建设单位提交一个符合合同约定、满足使用功能、具备使用条件并经竣工验收合格的建设工程的承包模式。伊吾东方公司与新疆电力设计院之间签订《总承包合同》，约定由新疆电力设计院在一揽子价格的基础上负责伊吾东方民生淖毛湖风区风电项目工程的勘察设计、建筑安装和施工（EPC含110KW升压站及110KV送出线路）/交钥匙工程总承包，其合同约定符合建设工程合同中的EPC承包模式，双方当事人据此建立建设工程合同法律关系。”
对于该焦点问题，最高人民法院在二审中则提出了不同观点：“案涉《总承包合同》在第2条业主部分，第2.1条约定：“业主应在工程场地设立工程管理机构，委派代表履行业主在本合同项下的义务，并享有业主在本合同项下的权利。……承包商应接受业主工程管理机构及业主代表的管理”；第2.4条约定：“业主应负责采购合同附件3所列的设备和材料……，由承包商根据工程施工进度领用。”第6条设计，第6.2条初步设计，约定：“承包商应按照项目可行性研究报告及业主对工程的估算，完成工程的初步设计及工程概算，提交业主。业主应负责根据国家及行业的有关规定安排初步设计文件的审查，审查费用由承包商承担。承包商应参加业主组织的对初步设计文件的审查，并根据审查结论对初步设计文件进行必要的修改、调整和补充。初步设计文件在经业主确认后方可实施。业主的义务，提供项目基础资料。……”
上述约定表明，伊吾东方公司作为案涉工程的业主方，并非其所称的单纯交钥匙EPC合同，而是实际参与案涉工程建设过程，在工程建设中享有相关权利，并履行相关义务的参与人。伊吾东方公司不仅具有是否使用案涉《可行性报告》并进行工程建设的决策权，而且对于相关的工程设计文件具有审查和确定的权利。故伊吾东方公司关于本案系交钥匙EPC合同的主张，没有事实依据。”
案例启示
本次案件中，新疆高院从合同的形式上认定《总承包合同》是EPC承包模式，而最高人民法院则从合同实质约定上出发，否定了《总承包合同》系交钥匙EPC模式。由此可见，是否是工程总承包，不仅需要是否包括了设计、施工、采购及试运行等外在要件，还需要从合同实质中看总承包人是否真正享有相关设计、施工的权利，承担与之相关的责任。
与传统平行发包按图施工相比，工程总承包不同之处的体现在于总承包人对设计、施工权利的自主掌握。工程总承包模式下，发包人很少干涉或基本不干涉项目的设计与施工，只对工程总承包项目进行整体的、原则的、目标的协调和控制。更多的设计、施工的权利掌握在总承包人手中。只有这样，总承包人才能实现资源合理化分配，降低成本，提升效率。也只有在承包人自主掌握设计、施工权利的情况下，才能实现对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。
上海工程律师