文件出台后，一些尚未结算的施工合同承包人要求按照该文件调增脚手架费用，理由各不相同：有的主张该文件为政策性文件，导致工程造价增加，属于合同价款应当调整的情形；有的主张工程计量就是依据该文件据实计算脚手架项目的消耗量，从而计算脚手架的工程价款；有的主张建设主管部门颁发的定额是编制投标报价的依据，定额变化，投标报价即合同价款应当予以调整。
一、工程计价的基本原理
工程计价通俗讲就是计算工程造价。计价的基本原理是先将工程划分成可以计量和定价的分部分项工程，然后确定该分部分项工程的工程量和单位工程量的价格，工程量乘以单价就是工程造价，所以量和价是工程计价中的两个主要因素。不同的量和价的确定方法即代表不同的计价方法。目前，我国工程计价主要有两种计价方法，即工程定额计价方法和工程量清单计价方法。［1］两者重要区别之一是定价原则不同，定额计价是按照工程造价管理机构发布的有关规定及定额中的基价计价，清单计价是按照清单要求，企业自主报价、市场决定价格。［2］
工程计价需要先将工程分解为最小计价单元，即划分为分部分项工程。在定额计价中，项目划分应符合相应的工程定额，体现了统一性。在清单计价中，发包人在工程定额的基础上根据工程需要和特点确定工程量清单中的项目，并不一定完全与工程定额相对应，体现了发包人的自主性。确定工程量亦称为工程计量，定额工程量是依据工程定额的项目划分和定额工程量计算规则及设计文件计算得出的工程数量，清单工程量是依据清单工程量计算规范中的项目划分和工程量计算规则及设计文件计算得出的工程数量。［3］
关于确定单位工程量的价格。定额计价中，分解出的分部分项工程套用相应定额，可以计算所消耗的人工、材料、机械台班数量，进而根据所采用的人工单价、材料单价、机械台班单价计算该分项工程的单价。在这个过程中，人工、材料、机械台班的消耗量是定额规定的，消耗量的变化会导致该定额项目的单价变化。计算出来的单价是工程的直接投入成本，因此这个单价也叫工料单价。汇总之后得到直接工程费，然后按相应的取费程序和费率计算管理费、利润等其他费用。清单计价中，发包人提供工程量清单，承包人对清单项目进行报价，签订合同时已标价工程量清单是合同组成部分。其价格是完成一个规定清单项目所需的全部费用，包括人工费、材料和工程设备费、施工机具使用费和企业管理费、利润以及一定范围内的风险费用，［4］故称为综合单价。
二、定额是测算工程成本的依据
发承包双方确定工程价款，需要对工程成本进行测算。工程成本是由工程实际投入的人工、材料、机械台班数量和价格决定的，这一部分是工程的直接成本，另外还有施工组织和管理而产生的间接成本。
对于不同的施工企业来说，相同的工程所需要的成本是不同的，这体现了施工企业间的差异。但就所有施工企业来说，存在一个平均的成本，而定额就是指在正常施工条件下完成规定计量单位的合格建筑安装工程所消耗的人工、材料、施工机具台班、工期天数及相关费率等的数量基准，［5］它代表了社会平均水平。由于行业和地区的差异，国家建设行政主管部门、各行业主管部门、省级住房城乡建设行政主管部门分别编制了全国统一定额、行业定额、地区定额等。
定额既是定额计价的依据，也是工程量清单计价的依据。在清单计价中，招标人编制投资预算、招标控制价等，一般是按照社会平均水平测算的，依据国家或省级、行业建设主管部门颁发的计价定额和计价办法等材料编制。作为投标人编制投标报价，亦需要对成本进行测算，从道理上讲，因为企业个别成本与社会平均成本不同，承包人测算成本应当使用企业定额。企业定额是企业根据自身的施工技术、机械装备和管理水平，参照国家、地区相关部门编制的仅限于本企业内容使用的定额，是施工企业进行建设工程投标报价的重要依据，［6］而行业或地区定额只是参考依据。［7］
但在当前阶段，由于存在工程承揽不规范、施工企业同质化、管理水平低等问题，导致了企业不是按照个别投入成本测算施工成本，而是使用行业或地区定额，然后总价有一定的下浮率，造成当事人竞争的是下浮率或让利水平。但施工企业依据定额编制投标报价不能改变投标报价由企业自主确定的性质，所以清单计价中，综合单价不应当随着地区定额子目含量的变化而变化。
三、子目含量与清单工程量
所谓定额子目含量，就是各定额子目所消耗的人工、材料、机械台班的数量。案例中因为原消耗量较低，不足以反映企业在脚手架工程中的实际投入，因此定额站调整增加钢管外脚手架所需消耗的人工综合工日数量，密目网、钢管、扣件、铁件等各种材料数量，以及载货汽车、焊机等机械台班数量。
清单工程量是清单中所列的分部分项工程项目、措施项目、其他项目的数量。在工程量清单计价方式下，合同履行中及完工后，应当对工程进行计量，就是发承包双方根据合同约定，对承包人完成合同工程的数量进行的计算和确认。［8］这里的工程量必须按照相关工程现行国家计量规范规定的工程量计算规则计算。［9］如《安徽省建筑工程计价定额》（2018版）规定脚手架工程量计算规则为外脚手架按外墙中心线长度乘以檐高以面积计算。［10］在工程量清单中，体现的单位可以是平方米，或者百平方米。
所以，这两个概念是完全不同的概念，工程结束后进行工程计量，不论是定额计价，还是清单计价，均不是指计算所消耗人工、材料、机械台班的数量，而是指计算完成分部分项工程等的数量。
四、引起合同价款变化的法律与政策
政策变化是合同价款调整的事由之一。1999版施工合同第23.2款、2013版合同第11.2款、《标准施工招标文件（2007年版）》合同条款及格式第16.2款、《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）第9.2.1款均规定了因国家的法律、法规、规章和政策发生变化引起工程造价增减变化的，可以调整工程价款。［11］
施工合同是有一定履行期间的合同，这个期间会面临各种不确定性，内部或者外部的因素会发生变化，这些变化会使原定的设计、方案、计划受到干扰，有可能导致工程的基本三要素变化，即成本（投资）增加、工期延长和质量降低，这些不确定的因素称之为风险。［12］其中，施工成本变化的风险会导致发承包双方在签约时达到的利益平衡被打破，虽然对这些风险会不会发生，如何发生无法准确预见，但风险可能发生是确定的。发承包双方需要对这些可能发生的风险所引起的后果进行分担。合同价款本身包含一定的风险，风险范围内由承包人承担，不调整合同价款；风险范围外由发包人承担，可以调整合同价款。
因此，所谓风险，必须是导致合同价款变化的情形，也就是说导致了施工成本变化，如果不导致施工成本变化，那么对合同履行没有影响，即不为风险。法律与政策是否属于应当调整合同价款的依据，关键在于判断是否对施工成本产生了实质性影响。
例如，某工程项目招标后签订施工合同，经发包人批准的承包人提交的施工方案中载明工程采用现场搅拌混凝土，后国家有关部门出台文件，禁止在城市城区现场搅拌混凝土。该变化将实质对工程造价产生影响，承包人必须将现场搅拌混凝土改为商品混凝土。假设承包人原申报的工程款即针对商品混凝土，那么承包人就没有依据法律变化而获得补偿的权利。［13］
由此可见，本文开篇所述情形即定额站发布的调整脚手架定额子目含量的文件不影响承包人脚手架工程的施工，不改变脚手架工程的施工方案和人工、材料、机械台班投入，不增加承包人的施工成本，因此不属于合同价款可以调整的情形。
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